WTO对我国教育的影响与对策分析
国家教育发展研究中心专题组
2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织（WTO）的成员，这是“党中央、国务院面对世界多极化、经济全球化和科学技术突飞猛进的国际形势，从国内进一步改革开放的需要出发，高瞻远瞩，审时度势，作出的重大战略决策。”我国的教育既要服从于加入WTO这个大局，也要服务于这个大局。
WTO是以规则为基础的国际组织，其基本原则是建立在市场经济基础上的，其“原则、规则和各项协定所代表的是一个完整的多边贸易法律体系，这一体系对世界贸易的运行和发展起着重要的规范作用。”对此，江泽民同志早在1993年就阐明了三条基本原则，一是关贸总协定（WTO的前身）是一个国际性组织，如果没有中国的参加是不完整的；二是中国要参加，毫无疑问是作为发展中国家参加的；三是中国的参加是以权利和义务的平衡为原则的。我国加入WTO，“是改革开放和现代化建设的历史必然，标志着我国的对外开放进入了新的阶段，有利于我国社会主义市场经济的建立和完善，有利于我国国际地位的提高，有利于我国对外经济贸易环境的改善。”
我国加入WTO法律文件所反映的最终谈判结果，符合WTO的规则和我国经济发展的水平，我国的基本权利得到了保障，并实现了权利与义务的平衡。
我国加入WTO后，将具有以下十项基本权利：
（1）充分享受多边无条件的最惠国待遇和国民待遇（即非歧视待遇）；
（2）全面参与多边贸易体制；
（3）享受发展中国家权利；
（4）获得市场开放和法规修改的过渡期；
（5）保留国营贸易体制；
（6）有条件、有步骤地开放服务贸易领域；
（7）对国内产业提供WTO规则允许的补贴；
（8）保留国家定价和政府指导价的权利；
（9）保留征收出口税的权利；
（10）保留对进出口商品进行检验的权利。
同时，我国也要履行十项基本义务：
（1）遵守非歧视原则（包括最惠国待遇和国民待遇原则）；
（2）贸易政策统一实施；
（3）贸易政策的透明度；
（4）为当事人提供司法审查的机会；
（5）逐步放开贸易权；
（6）遵守WTO关于国营贸易的规定；
（7）逐步取消非关税措施；
（8）不再实行出口补贴；
（9）实施《与贸易有关的投资措施协定》；
（10）接受过渡性审议。
这一权利与义务的新格局，昭示了我国将在更大的范围和领域参与全球经济竞争和科技竞争，加入WTO将有利于我国更好地利用国内外两种资源和两个市场，促使国际竞争力的提高。但是，我国经济建设也面临着严峻的挑战，由于长期处于社会主义初级阶段，生产力水平较低，综合国力不强，市场经济体制还不够完善，我国原有一些保护程度高的产业将受到较大冲击，而管理落后、机制僵化、技术水平低和成本高的企业经营会更加困难，社会就业压力也会进一步增大。同时，政府的管理观念、机构设置、职能定位和运行方式也需要进行适应性调整。可以说，加入WTO对于中国经济和社会产生的影响将是持久而全面的。
我国的教育同样也面临着机遇与挑战，主要有两大类，一是与教育服务贸易承诺直接相关的教育（办学）行为，二是各行各业在WTO新规则下对教育发展和人才培养产生的新需求，两者带来影响的直接程度与持久性有很大差异，归根结底还是教育体系创新与人力资源可持续发展的问题。当今世界，任何一个国家都不可能关起门来孤立封闭地发展教育，每一个国家都需理解和学会利用多样化的教育资源来弥补自身的不足。因此，我们应当尽可能充分地熟悉和把握WTO规则，认真履行承诺，积极找准机遇，主动制定应对挑战的措施。本文拟对我国加入WTO对教育的影响以及有关对策思路，作一概要的分析。
（一）关于WTO教育服务贸易的背景资料
1. 服务贸易与服务贸易总协定
以往很长一段时期的国际贸易，均以商品贸易为主，服务贸易（trade in services）为辅。然而，随着近年来经济全球化的进程，服务贸易的比重在明显增加，有人预计未来将逐渐进入以服务贸易为主，商品贸易为辅的阶段，这一趋势也体现在发达国家干预国际服务贸易规则的行为方式上。特别是90年代以来高新技术和信息技术向服务产业的全面渗透，使得发达国家在服务产业方面具有相当大的先发优势，客观上全面地拉大了与发展中国家的经济差距。由于发达国家服务业的国际竞争实力完全能够保证在向国际市场开放时获得足够大的收益，因此，在WTO相关规则的制定过程中，发达国家特别强烈地要求其他国家也开放服务贸易市场。
从1986年9月世界关贸总协定“乌拉圭回合”谈判起，服务贸易开始成为一个主要谈判议题，当时，大多数发展中国家成员都坚决反对进行服务贸易谈判。主要是考虑到自身服务产业大多较为脆弱，如果实行贸易自由化，根本经不起发达国家的冲击，有些涉及国家安全的服务行业也不具备开放的条件。随着双方不断地斗争、协调与磨合，愈来愈多的发展中国家加入了包括教育服务贸易在内的谈判。1994年乌拉圭回合结束，缔结了《服务贸易总协定(General
Agreement on Trade in Services，简称GATS)》。1995年1月1日，在世界关贸总协定的基础上，WTO正式成立，其管辖范围包括：（1）有关货物贸易的多边协议，如关贸总协定、农业协定等；（2）服务贸易总协定及其附件；（3）与贸易有关的知识产权协定；（4）贸易改革审议机制，即负责审议各成员贸易政策法规是否与WTO相关协议、条款规定的权利相一致；（5）关于贸易争端与解决的有关协议及程序。服务贸易总协定是WTO体系的一个重要组成部分。
根据日内瓦WTO统计和信息系统局按服务的部门（行业）划分，把全世界的服务贸易分为12大类143个服务项目。WTO服务贸易总协定第10条第3款规定，除了由各国政府彻底资助的教学活动之外（核定例外领域），凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。教育服务（educational
services）属于12类服务贸易中的第5类，按各国公认的中心产品目录（Central Product Classification
简称CPC），在项目上又分为初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务及其他教育服务五类。在WTO-GATS的多边谈判中，各国完全可以根据自身需要选择进入和开放的服务领域，一旦正式签署服务贸易有关协议，就必须履行承诺的内容。
原则上，任何承诺在签定协议生效起3年内是不可修改或撤回的，此后成员方可在作出相应通知、并给予相关成员方一定补偿后，修改或撤回某项承诺，改变具体承诺的要求至少应提前3个月提出。
到2001年底，在WTO144个正式成员中，42个国家（其中把欧盟12国看作一个整体）就GATS的教育服务贸易领域签定了承诺的减让表。
2. 服务贸易的水平承诺与具体部门承诺
作为WTO协议的重要组成部分，服务贸易协议框架包含总协定、附件和各国减让表三部分。各国在市场准入和国民待遇方面，要按照不同的服务行业分门别类地作出具体承诺，并列入各国服务贸易减让表，同时允许各国依据国内立法对有关服务的开放作出限制和保留。
服务贸易不同于货物贸易之处主要在于：服务是无形商品，国际服务贸易是国家间无形商品的交换活动，其生产、交易、消费具有直接的同一性，同时进行，不用储存；货物贸易的监管手段主要是关税、许可证、配额等，而服务贸易的监管手段则主要是国家法律法规等；服务贸易的国民待遇不是自动获得，而是靠谈判；也可以不做承诺。承诺包括水平承诺和具体承诺两部分。
——水平承诺（Horizontal commitments）是12个服务贸易部门都要遵守的共同承诺。凡签定服务贸易总协定的WTO成员均须作出水平承诺，包括对与服务贸易直接相关的外资企业及与外方合资企业作出定义，并规定了不同服务领域中的土地最长使用期限、在本国境内的外国代表机构设置、其雇员的居留方式及期限等。
——具体承诺（Specific commitments）即按照服务贸易总协定的统一要求，各国需要按照准备开放的服务行业领域，就不同的服务贸易提供方式，依据国内立法、分门别类地作出具体承诺，并列入减让表。
承诺方式可为三种类型：（1）没有限制（none）；(2)不作承诺（unbound）；(3)一定范围或者有预设条件的限制。其中（1）和（3）属于“约束承诺”，即减让表中有关的服务在以确定的方式提供时，它所获得的待遇将不低于减让表中列明的水平。（2）不作承诺意味着该成员不承担任何义务，保留充分的自由。综上所述，当一个政府作出一项承诺时，它就从法律意义上规定了减让表中所标明的市场准入和国民待遇水平，并将不再出台可能会限制市场准入和国民待遇的新措施。如果一个成员被认为没有履行它在服务贸易总协定中的具体承诺，将适用争端解决与执行条款解决。
3. 服务贸易的四种提供方式、市场准入和国民待遇
承诺减让表（schedule）是一个国家用以表明它将履行服务贸易总协定的市场准入和国民待遇义务以及它希望继续免除这些义务的服务部门的文件。它所作出的承诺和限制被按照所定义的以下四种提供方式填入该表中：（1）跨境交付（Cross-border
supply）是指从一成员境内向任何其他成员提供服务。在教育方面主要是提供远程教育课程与教育培训服务。（2）境外消费（Consumption
abroad）是指在一成员境内向任何其他成员的服务消费者提供服务。在教育方面主要指一方国家公民到另一国去留学进修和接受外国留学生等。（3）商业存在（Commercial
presence）是指一成员的服务者在任何其他成员境内通过商业存在提供服务。对教育来说，主要指一方国家的教育机构到另一国去开设学校和其他教育机构，从事教育培训等活动。（4）自然人流动（Presence
of natural persons）是指一成员的服务提供者在任何其他成员境内通过自然人存在提供服务。对教育而言，主要指一国公民到另一国从事专业教学培训工作。
同时，具体部门减让表还须对四种服务贸易方式的市场准入和国民待遇，选择承诺的方式。一是市场准入（Market access），即在以上服务贸易四种方式下，缔约方开放市场给予其他缔约国不低于按照减让表中同意并明确规定的条款、条件或限制所提供的优惠待遇，不采取任何其他限制措施防碍市场进入。与此相关，有关过渡期和地域限制，须在减让表中规定；对需要政府定价的服务项目其他文件中规定；减让表以外的“技术门槛”（相当于商品贸易中的技术壁垒TBT），可由缔约方在WTO规则允许范围内单方面决定。二是国民待遇(National
treatment)，是指在已承诺的部门、已承诺的条件和资格下，缔约一方给予缔约另一方不低于本国同类服务或服务提供者所得到的优惠待遇。
从表1所示的执行过程看，一旦成员方在国家层面上对市场准入进行了承诺，则在国内地方层面上就不能对国家承诺的内容进行修改或调整，特别是国家在减让表中已经限制不对外开放或不做承诺的领域，地方无权作出其他承诺。如果国家在市场准入方面不做承诺，自然连带着国民待遇也不做承诺，地方也必须遵循这一执行口径。然而，在国家已对市场准入作出“无限制”或者“有条件限制”承诺的前提下，即使国家对国民待遇不做承诺，地方也可以根据本地情况作出不同类型的承诺。（参见表1）
表1 国家与地方对服务贸易承诺执行的情况
国家减让表的承诺
地方的执行原则
市场准入
1. 不做承诺
相同口径的不做承诺
2. 有条件限制
相同口径的有条件限制
3. 没有限制
相同口径的没有限制
国民待遇A（国家对市场准入不做承诺）
1. 不做承诺（唯一选择）
相同口径的不做承诺
国民待遇B（国家对市场准入作出有条件限制或者没有限制的承诺）
1. 不做承诺
可据本地情况作出不同类型的承诺
2. 有条件限制
可不限于有条件限制
3. 没有限制
相同口径的没有限制
（二）关于我国签定WTO教育服务贸易减让表的若干解释
我国就WTO-GATS正式签署的服务贸易减让表，未包括“健康与社会服务”和“娱乐、文化与体育服务”领域，对教育服务等9个领域进行了承诺。根据这一减让表的原则，外国人可对我国开展有关方面的教育服务贸易。同时，中国人也可以按照别国减让表进入有关国家相应的教育市场。我国对教育服务的承诺，主要包括以下几个方面的内容：
1. 我国签定的水平减让表与教育服务有关的承诺
（1）水平减让表对于契约式合资企业的说明是，依照中国法律、法规及其他措施订立的设立“契约式合资企业”的合同条款，规定诸如该合资企业经营方式和管理方式以及合资方的投资或其他参与方式等事项。契约式合资企业的参与方式根据合资企业的合同决定，并不要求所有参与方均进行资金投入。我国认定的中外合作教育服务将以契约式合作机构为主，以有别于其他商业性合资合营机构。
（2）允许不得从事任何营利性活动的外国企业（包括教育服务机构）在中国设立代表处，对设立分支机构不作承诺。
（3）教育为目的的土地使用期限最长为50年。根据中国法律，我国的土地归国家所有，中外合资机构举办之前，必须首先获得土地的使用权，这是外资在中国境内举办教育机构的基础。同时，也说明中外合作教育服务机构在享有中国土地使用权出让方面的最高年限，等同于国内教育机构的待遇。
（4）对外国机构代表处、分公司和子公司的经理、高级行政管理人员和专家作为高级雇员、公司内人员临时调动，或被中国境内外国投资企业雇用，允许作为自然人入境，在中国居留首期为三年（如合同期不满三年，以雇用合同时间为准）。服务销售人员符合水平减让表条件者允许入境，时间不超过90天。以上均适用于教育服务减让表承诺的活动。
2. 我国签定的教育服务部门减让表的具体承诺
从表2看，我国签定的教育服务部门减让表有五个方面特点，下面，我们试就有关条款以及可能涉及的问题作一分析。主要是考虑到，在执行减让表的过程中可能还有不少具体问题，如果国务院的法规没能覆盖的，应在教育部制定相应配套规章细则或省级政府制定具体实施办法时注意充实，力争不留法律和规章的空白。
表2 中国签定的WTO教育服务贸易的部门减让表（中文参考译文）
服务提供方式：（1）跨境交付 （2）境外消费 （3）商业存在 （4）自然人流动
部门或分部门 市场准入限制 国民待遇限制 其他承诺
部门或分部门
市场准入限制
国民待遇限制
其他承诺
5、教育服务
（不包括特殊教育服务，如军事、警察、政治和党校教育）
A. 初等教育服务
（CPC921，不包括CPC92190中的国家义务教育）
B.中等教育服务
（CPC922，不包括CPC92210中的国家义务教育）
C.高等教育服务
（CPC923）
D.成人教育服务
（CPC924）
E.其他教育服务
（CPC929，包括英语语言培训）
（1） 不作承诺
（2） 没有限制
（3） 将允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权。
（4） 除水平承诺中内容和下列内容外，不作承诺：
外国个人教育服务提供者受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣，可入境提供教育服务
（1） 不作承诺
（2） 没有限制
（3） 不作承诺
（4） 资格如下：
具有学士或以上学位；且具有相应的专业职称或证书，具有2年专业工作经验。
（1）国家规定的义务教育和特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育等）不包括在教育服务中，其他教育领域的开放力度与其他发展中国家相比是较大的。然而，实施“国家义务教育”的步骤差异与教育服务贸易之间的关系值得注意。
教育服务贸易不含法定年制的义务教育和核定的上述“特殊教育服务”，既符合我国《宪法》和《教育法》的精神，也遵循了WTO关于教育服务贸易的基本定义。而学前教育、属于非义务教育的初等（如成人小学和扫盲）和中等教育（如成人初中、高中阶段教育）、高等教育、成人教育和其他教育服务培训都被列入了减让表范围，这意味着我国已经确认部分教育属性从社会公益性事业分化成为可被学习者付费购买的服务。这里需要说明的是，本文后面的讨论凡涉及“教育服务贸易”之处，均比照上述的限定，其定义与范围不再复述。
确认教育服务贸易的范围，基本上是由我国自主选择的，虽然与其他发展中国家相比是较宽的，开放的力度是较大的。但是，总体上与国情国力相适应，将进一步促进我国教育事业面向现代化、面向世界和面向未来，同时，较大力度的承诺，也在一定意义上体现了我国对本国教育体系应付外国教育服务贸易冲击的自信程度，以及对与外方合作开辟教育新资源的迫切希望。
我国签定的减让表规定，初等教育服务和中等教育服务均不包括国家义务教育（national compulsory education），我国法定的“国家义务教育”是九年制，由初等（小学）义务教育和初中阶段义务教育组成。但是，我国地区发展很不平衡，《义务教育法》第二条规定，“国家实行九年制义务教育，省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。”《义务教育法实施细则》第二条也规定：“适龄儿童、少年接受义务教育的入学年龄和年限，以及因缓学或者其他特殊情况需延长的在校年龄，由省级人民政府依照义务教育法的规定和本地区实际情况确定。”这说明各地义务教育年限可以在九年制义务教育框架内有所不同。如中外合作办学法规在适用义务教育年限方面未做限定，可能有利于各地政府在义务教育年限有所差异的情况下因地制宜地制定决策。例如，在尚未实施九年制义务教育，目标仅定在普及小学阶段义务教育的少数地区（全国人口覆盖率低于5%），是否可以批准设立初中阶段的中外合作办学机构？我们认为，需要根据实际情况处理。
（2）对跨境交付方式下的市场准入和国民待遇均未作承诺。因此，对外国机构通过远程教育和函授等方式向我国公民提供教育服务，我国可以完全自主地决定开放尺度，不受WTO协议的约束。当前，有必要在中外合作办学法规之外研究制定专门用于规范跨境交付行为的法规。
世纪之交，对教育影响最大的技术因素就是信息技术的网络化与数字化。在发达国家第二代因特网和信息高速公路正在迅速扩展。尤其是网上虚拟教育促进了教学形式产生根本性变革。学习者可超越时空限制，自行安排学习计划、时间和内容，在主动的、开放的和交互式的环境中学习，国外机构正在试图通过网络教育和远程教育等非设立方式介入我国教育服务领域。我国减让表对跨境交付的市场准入和国民待遇均不作承诺，是确保国家教育安全的正确决策。
如果我国承诺了，外国教育机构就可以通过广播、电视、函授、计算机网络等远程教育手段来向中国学生提供教育服务。从某些意义上看，有人可能认为，这样做可以通过现代信息技术手段共享国际优质教育资源。但问题是教学内容和教学管理难以控制，既无法保证教学质量，又不能对损害国家安全的内容进行甄别和剔除。此外，由于国外教育机构不必在我国合作办学设立学校，也不须派遣教师来华教学，所有办学条件投资均可不进入中国境内，却收取中国注册学生学费，加速我国民间可用于支付教育资金的外流，也不利于国内教师就业。所以，在没有保证实施完善的调控手段之前，我国不作承诺是理所当然的。但是，在实际运作中可能存在着某些不易调控的空间，可能需要中外合作办学法规以外的法规进行规范。
（3）对境外消费方式下的市场准入和国民待遇没有限制，就是继续坚持“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针，同时，积极吸引其他WTO成员公民来华留学。
目前，全世界每年近200多万留学生中，有3/4是从发展中国家流向发达国家，有些发展中国家在调控人才外流方面的措施主要是，向留学或技术移民的本国公民收取相应的学位税或补偿费，以补偿本国公共教育经费（还有规定在出国留学前先服兵役的做法）。尽管中国公民到其他成员国留学付费，成为近年来非贸易外汇流出的渠道之一，对国内教育形成一定影响，但是，中国毕竟是教育需求旺盛的人口大国，国家将继续坚持“支持留学、鼓励回国、来去自由”的方针，加强教育对外开放的决心十分明确，我国减让表对境外消费的“无限制”承诺，明确表示了国家对本国公民出国留学的政策和积极扩大招收海外留学生的一贯立场，并将通过相应的措施保证履行承诺。
同时，我国减让表对境外消费“没有限制”，应当包括对外国留学生来华的市场准入和国民待遇“无限制”问题。在WTO术语中，“没有限制”即允许外国留学生享受“不低于”中国本国国民待遇，外国公民只要遵守中国法律，具备我国的入学学历资格，符合我国入境管理法规和有关规定的要求，即可来华留学。现在的问题是：有的国内大学在接收来华留学生的过程中，收取的高额学费与提供的教学质量之间存在一定距离，而且还硬性规定高额食宿费标准。今后，为了吸引更多留学生来华学习，避免“竭泽而渔”反而抑制来华留学消费的局面，我们还要不断改进接收留学生的工作。首先，按照减让表的国民待遇要求，国内学校需要逐步创造条件，给予来华留学生以选择与不同教学质量相联系的学费和多样化食宿费标准的权利，按质定价也是国民待遇。其次，逐步扩大国内大学（或者经过授权的其他学校）的办学自主权，在招收来华留学生的机构方面应形成一定的竞争机制。按照WTO规则，一旦我国政府在某服务贸易项目及相应提供方式中作出“没有限制”的承诺，将不能再出台可能限制该承诺水平的新措施。但是，教育行政部门完全可以对本国对外教育服务进行宏观调控，对招收外国留学生的学校和教育机构提出规范性要求，把利用减让表的承诺扩大外国留学生来华、提高教育服务质量提到重要的位置上来。
最后，需要指出的是，我国对境外消费的“无限制”承诺，首先应当排除“国家义务教育”和减让表核定的特殊教育。有人认为这可以理解为国家不允许义务教育学龄人口出国留学，而且，除非准许，国外教育消费者也不能入境接受减让表已经排除的教育服务。
这尚待我国政府的教育行政部门及与“特殊教育”相关部门的政策加以确认。
（4）在教育服务的商业存在方面，不允许外国机构单独在华设立学校及其他教育机构；在市场准入上允许中外合作办学，并允许外方获多数拥有权，但没有承诺给予中外合作办学以国民待遇，这意味着我国留有较宽的政策空间，并不等于不可以根据实际情况给中外合作办学某项国民待遇（甚至超国民待遇）。
出于鼓励和支持中外合作办学的需要，我国在商业存在的市场准入方面，“将允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权。”（参见背景资料之一）
当前，除了那些在商业存在方面未作限制的国家，在其他国家的减让表中都没有发现“合作办学”和“允许外方获得多数拥有权”等概念。在作出承诺的发展中国家中，墨西哥和泰国对外方参股比例作了明文限制。其中，墨西哥在市场准入限制上要求外资最高不得超过注册资金的49%，泰国在国民待遇限制上要求外国实体参与不得超过49%。可见，我国的限制主要体现在不允许外方独资独立办学上，而在合作办学方面的承诺已经远远高于发展中国家的平均水平。
背景材料之一 对joint school, majority和ownership的理解
按照WTO的规则，我国签署的服务减让表将以英文文本为准。在教育服务减让表“市场准入”一栏中，英文文本为：“Joint
schools will be established, with foreign majority ownership
permitted”；中文译为“将允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权。”除了那些在商业存在方面未作限制的国家，在其他国家的减让表中，都没有发现类似以上的表述，我国使用的教育服务“商业存在”的表述形式是目前所见资料中唯一的，我们的初步理解是：
——关于joint school，其基本定位是不允许独资办学。但是，对joint一词翻译为“合资”、“合营”还是“合作”，专家们曾经有不同看法。先参考一下我国服务贸易水平承诺表对“合资企业（joint
venture enterprises）”的定义，“合资企业有两种类型：股权式合资企业和契约式合资企业。” 对于“契约式合资企业”，注释译文为：“依照中国法律、法规及其他措施订立的设立“契约式合资企业”的合同条款，规定诸如该合资企业经营方式和管理方式以及合资方的投资或其他参与方式等事项。契约式合资企业的参与方式根据合资企业的合同决定，并不要求所有参与方均进行资金投入。”
再如，美国法律词典中对joint的定义是：“两个人以上的人或实体共同的财产利益或共同的法律责任。”这样的契约式合资或者合作行为，产权的分割可以具有较大弹性，分别用于非营利（non-profit）机构和可营利（profitable）机构，有助于我们理解“joint”的含义。
因此，对于joint school，继续采用“合作办学”的译法为宜。因为如果合作办学以契约式办学为主，就可以有别与其他商业性合资合营机构，它不以合作办学者的出资比例为权益分配的必然依据。再从历史沿革来说，教育部制定和颁布的一系列规章，从（1993）教办385号文件《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》到1995年1月26日发布的《国家教育委员会中外合作办学暂行规定》都是采用“合作办学”，在新的法规解释时沿用惯例，也可以避免误解。
——关于majority，仅就产权分割意义而言，可有不同的解释：一是占有50.1-99.9%的产权（股份）；二是仅指商业概念上的控股权（controlling），不一定50.1%以上，属于全部持股方中持最大股份者（有时20%的股权即可控股）。所以，法律界专家认为，如果不做具体百分比的限定，从法律上来讲，则意味着允许外方（外资）按照第一种解释在合营学校中可以占有50.1-99.9%的股份，这比简单最大的控股方式，要有更多的自由度和控制度。对此，有专家提出，外方按照GATS入境合作办学者，如果不是有其特殊目的，几乎可以预料不会提供公益性教育事业。如果不限定外方资金投入上限，一旦超过90%，是否会影响对学校的“实际”控制权，是否相当于独资办学？因此，他们建议外方资金投入（含无形资产折抵部分）的最大比例不超过51%，如为鼓励办学，“封顶”水平线也可调高一些。我们认为，这主要取决于我国法规的指向，如果着眼于鼓励外方资金充分到位，就可不设上限，前提是我们必须充分考虑不设外方投资比例上限的利弊，而且在法规中有限定外方对学校控制权的条款。本来按照契约式合作办学的定义，拥有多数产权并不自动等于在办学行为方面的多数决定权。
——关于ownership，法律界专家们认为，在英文解释中，ownership就是所有权，即对财产和资产进行占有、分配、支配收益、转让等方面的处置权利。而多数所有权（majority
ownership），西方学者看法不尽一致，但有两点是共同的，一是在财产和收益方面的多数所有权，一是在机构经营方面的多数所有权。其中，ownership主要指对物的拥有，而且是对可量化（quantifiable）物的所有。如果放在WTO-GATS的前提下，在商业存在条款的市场准入限制一栏中，对合资办学机构多数拥有权的解释，我方必须将其限定在物的所有权上（如系无形资产，也须量化为物所有权），并且按折合成清晰产权计算办学双方的比例。
今后在我国法规允许范围内，预计中外合作办学的举办主体将是多样化的，可能的办学形式，一是国外可以与中国学校联合办学，引进外国教育资源并授予中国和外国的学历学位；二是可能与中国其他机构合资办学，通过资本形式介入教育服务业；三是跨国公司及国外企业以与中方相应机构合作举办非学历职业技术培训、职业资格培训等形式进入中国的“教育服务贸易市场”。当然，如果我国的学校、教育机构和其他方面欲进入其他WTO成员方的教育服务贸易市场，也应按照对方教育服务贸易减让表对商业存在的承诺行事。
——目前，我国公立学校（及非营利民办学校）在土地使用、基本建设、关税及税费减免等方面优惠的“国民待遇”有30多项。如果对中外合作办学的国民待遇承诺了，就不能内外有别。WTO规则要求承诺“无限制”就不能再加以新的限制，而且如果对一国作出无限制承诺，就必须自动适用所有成员国；但是，“不作承诺”完全可以自主决定放宽至“作某些承诺”。如在“不作承诺”的前提下，给了某国某项国民待遇甚至超国民待遇，并非意味着其他国家一定能够享有同等待遇。虽然我国对以商业存在形式出现的中外合作办学的国民待遇不作承诺，并不等于不可以根据承受能力和竞争态势的变化，给某项国民待遇甚至超国民待遇，如免征营业税和企业所得税、进口科教用品免征关税，即分别属于有条件和无特别条件的国民待遇；如果允许开设外汇帐户，即属于超国民待遇。同时，在今后的具体操作过程中，也会允许地方政府根据本地实际需求，有针对性地给予某类中外合作办学以国民待遇甚至超国民待遇。由于未作承诺，在实际执行中，不同地区之间国民待遇的差异弹性是允许存在的。
——在我国政府审批中外合作办学机构过程中，必然要涉及优先关注领域和限制性技术门槛的问题。根据我国的近期和中长期人才发展规划，我们将充分发挥作为发展中国家进入WTO享有权利的优势，政府在对于中外合作办学机构的审批、教育教学指导和其他相应监督方面，应当本着优先培养我国现代化建设紧缺人才的原则。特别是在信息通讯技术，计算机网络与软件开发，医药和生物工程等领域的高层次专门人才，具有较高业务素质和良好职业道德的进入WTO所需的涉外实务型人才的培养上，积极引进国外先进的办学经验、办学机制和人才培养模式。对此，有两点需要注意：
第一，可由政府或授权机构按年度制发中外合作办学的引导性学科专业目录，明确我方重点需要（予以优惠待遇）的短缺专业（暂称为“绿灯”专业，以下同）、不鼓励也不限制的一般性专业（“黄灯”专业）、需要适度限制的专业（“橙灯”专业）、严格限制的专业（“红灯”专业）。从宏观教育管理出发，在符合我国国情和WTO规则的基础上，我们可就许多方面设置管理调控中外合作办学的“技术门槛”，在审查和批准合作办学机构及其专业时应适当掌握。
第二，应当注意WTO“透明度”规则的约束，我国必须公布与WTO教育服务贸易有关的法律、法规和部门规章，“未经公布的不得执行。”“在涉及对外经贸法律、法规及其他措施实施前，提供草案，并在合理的时间内允许提出意见。对有关成员咨询的答复应该完整，并代表中国政府的权威观点，对企业和个人也将提供准确、可靠的贸易政策信息。对咨询的答复应在收到咨询的30天至45天内作出。在WTO成员请求下，在颁发后90天内，提供译为WTO正式语文
的法律和法规。”再据我国加入WTO议定书第13条的要求，“中国应在官方刊物上公布作为技术法规、标准或合格评定程序依据的所有正式的或非正式的标准。”
因此，审批中外合作办学机构的市场准入资格以及“技术门槛”，一旦确定，就不再属于内部掌握的保密性标准，相应的政府文件和程序须遵循“透明度”原则，公布于众；而对于同一类型申报对象须执行“非歧视性”原则，接受外部监督。
（5）在自然人流动方面，要求外国个人教育服务提供者入境提供教育服务，必须受中国学校和其他教育机构邀请或雇佣；对其资格要求是：外国个人教育服务提供者必须具有学士及以上学位，具有相应的专业职称或证书，具有2年专业工作经验。
我国减让表对自然人流动的市场准入和国民待遇的限制，既符合我国学校提高教育质量的需要，又保护本国公民在教育服务领域就业竞争的利益。但是，相应的适用范围还需进一步理清。当然，我国公民到其他国家去提供教育服务，也须遵循所在国的减让表规定。
——除水平承诺对自然人流动的规定外，我国在自然人流动的市场准入方面的承诺只有一条，如果外国专家、学者、培训教师来华讲学任教，提供教育服务，必须经过中国的学校和其他教育机构邀请和雇佣，才可以到我国境内来。此外其他均不作承诺，作为以往曾经出现的案例，如外籍教师仅持旅游签证来华任教，不具备专业教师资格的来华留学生利用假期到中小学校讲授外语等，是不符合我国承诺的准入条件的，也就是说我国可自主决定是否禁止上述行为，需要在有关法规或者行政规章中表明。
——在国民待遇方面，我国减让表对自然人流动享受国民待遇作出明确的资格限制：即具有学士或以上学位；且具有相应的专业职称或证书，具有2年专业工作经验。这对于确保外籍教师和管理人员的基本素质，保护本国公民在教育服务领域就业竞争的利益是十分重要的。近期有评论指出，“事实上在中国任教外国公民中，拥有教师资格证书和规定的学历者较少……我国现在使用的这些教育资源在品质上还是不尽人意的。”
这种状况需要本着减让表原则和国内法规进一步进行规范。同时，符合以上资格条件的外籍教师在华任教期间，应当享受教师假期、发表成果、申报有关学术课题、评奖等国民待遇。现在可能的问题是：在减让表首先核定的例外教育领域中，军事、警察、政治和党校教育是否不再容许外籍教师作为自然人流动前来应聘讲学任教？在减让表中规定不在包括范围之内的国家义务教育阶段学校，是否也不再允许邀请和雇用外籍教师？也需要在国家有关法规或者行政规章中理清。
3. 与教育服务有关的其他内容
（1）准确把握现行法律法规与WTO减让表下国内专门性法规的关系。
因为我国根据减让表制定的有关专门性法规（如中外合作办学法规），并非覆盖与教育服务贸易有关的全部领域，我们认为，首先，我国的《宪法》和《教育法》明确规定的事关国家教育权和教育主权的条款原则（参见背景资料之二），必须在与减让表有关的专门性法规中得到体现。其次，尽管减让表并未明文规定，但是，在实际执行时也必须遵守我国的现行教育法律法规，如外国组织和个人不得以在中国进行教育交流和合作办学的名义，从事中国法律所禁止的活动。未经批准，外国组织和个人不得在华擅自招收学生，不得在中国擅自举办任何形式教育考试。外国宗教组织和代表宗教组织的个人，不得在华进行任何教育活动等。这一系列原则均是不容协商的。第三，我国已经形成的其他教育法律法规，只要不属于我国在执行减让表时承诺需要修改或废止的，也均是规范与WTO教育服务相关行为的依据。
背景资料之二 国家教育权与教育主权
国家教育权（state’s educational right）是指国家在教育活动中的权力，一般包括四个方面：
——立法权。国家权力机关通过制定教育法，规定教育目的、教育活动的基本原则、教育方针、国家的基本教育制度，基本教育教学语言文字，统一教育质量标准，以及协调教育内外关系的基本原则等。
——行政权。国家行政机关实施国家教育法律法规，全面组织、管理和发展教育事业，具体包括：制定由国家立法机关授权的教育法规和教育政策；制定全国教育事业发展规划，统筹协调各级各类教育事业的发展；对人才需求、学校发展、专业设置、招生分配、师资培训等进行预测、规划和指导；组织教育体制改革；对有关部门和各级各类学校进行指导、检查和监督；提出财政预算内教育经费预算方案的建议，等等。
——司法权。国家司法机关处理各种教育纠纷，保证法律规定的教育权利和义务的实现。在中国，国家司法机关依法审判有关的教育行政诉讼案件、教育民事案件和刑事案件，以维护教育秩序，保护学校合法权益，保护学校合法权益，保护受教育者、教育者享有的各种权利。
——监督权。即国家对教育活动的监督权力，包括行政监督、立法监督、司法监督。监督的对象不仅包括办学主体学校，也包括拥有教育行政权的国家教育行政机关。国家教育监督权的划分和监督权力的确立由该国法律法规规定。
我国《宪法》有关教育的条款以及根据《宪法》制定的全部现行教育法律法规，均是国家教育权的法律体现。
教育主权(educational sovereignty)是指一国固有的处理其国内教育事务和在国际上保持教育独立自主的最高权力。是一国处理教育方面国际事务的最高原则，同时不违背国际法的基本原则（即相互尊重主权和主权平等的原则）。在对外体现我国教育主权时，我国《教育法》第67条规定：“教育对外交流与合作坚持独立自主、平等互利、相互尊重的原则，不得违反中国法律，不得损害国家主权、安全和社会公共利益。”这里，有以下三个方面内容：
——中国政府自主决定教育对外交流与合作的有关法律和政策，决定加入或不加入国际性的教育组织和机构，决定是否缔结或签署有关教育的国际性条约、公约等，包括WTO关于教育服务贸易的协定。
——无论何种形式和途径的教育对外交流与合作，包括国务院教育行政部门及有关行政部门、学校及其他教育机构、其他社会组织、公民，都要在中国法律所规定的范围内进行，都要遵循中国宪法和法律所确定的基本原则。任何形式的教育对外交流与合作都不能损害国家主权、不能构成对国家安全的威胁，损害社会公共利益。
——外国组织和个人在华进行任何形式的教育交流和合作活动，必须遵循中国法律，接受中国教育行政部门的管理和监督；外国组织和个人按照中国法律在中国境内从事教育交流和合作的合法权益，中国政府予以保护。中国境外个人符合中国有关规定并办理有关手续后，可以进入中国学校及其他中国教育机构学习、研究、进行学术交流或者任教，以及进行中外合作办学活动。外国组织和个人不得以在中国进行教育交流和合作办学的名义，从事中国法律所禁止的活动。未经批准，外国组织和个人不得在华擅自招收学生，不得在中国擅自举办任何形式教育考试。外国宗教组织和代表宗教组织的个人，不得在华进行任何教育活动。
本文参考：[1] 国家教委政策法规司编：《中华人民共和国教育法规实用要览》，广东教育出版社，1996年版。[2]
顾明远主编：《教育大辞典》，上海教育出版社，1998年版，第515-516. 798-799页。
然而，从另外的角度看，由于WTO的特殊性质，在与教育服务贸易相关的我国国内专门性法规的上位，除了我国《宪法》和现行教育法律外，还存在着WTO基本规则和我国承诺减让表。WTO的基本规则从法律渊源上看，是以国际公约形式出现的。根据我国加入WTO议定书，我们必须要把这些规则、协议首先转化为国内法才能实施，并不能直接将减让表的内容适用于国内，这与我国传统上对待国际公约的方法是不同的。
我国政府已经承诺“中央及地方政府应以统一、公正和合理的方式，适用和实施有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权以及外汇管制的所有法律、法规和其他措施。”
对教育服务贸易而言，WTO减让表不直接适用有关行为，为我们留下了不少缓冲的余地，完全可以根据本国国情制定相应的对策措施。不过，如果我国对WTO规则的理解、或在制定与执行与教育服务贸易相关的国内法规的过程中，与外方产生歧义，最终裁定权并非在我们单方面，外方会与我方协商解决，如协商不成外方还可向WTO提请争端解决。
（2）我国在教育服务贸易无过渡期无地域限制的前提下保留了对相关业务的审批权。
在WTO谈判中，我国坚持作为发展中国家的身份，保留了对服务贸易进行有条件、分步骤、自主开放的权利，特别是对核心服务贸易部门的控制权，在维护国家经济安全的前提下，并根据WTO规则及我国法律和法规规定，依法进行管理和审批。我国加入WTO，在服务贸易方面的市场准入和国民待遇承诺只是一个允许概念，我国保留了对外资企业从事相关业务的审批权。在教育服务方面，我国政府将依据专门法规，对减让表承诺的中外合作办学进行审批与管理，同时，对其他教育服务相关业务进行宏观管理。
由于我国对教育服务贸易没有过渡期，也没有地域限制，也就是说，2001年12月11日起，在全国大陆地区教育服务贸易减让表已同时生效。其中，跨境交付不作承诺，我国有处理相应事务的足够空间。境外消费没有限制，也无须适用新的法规，至多出台确认无限制承诺的鼓励性行政规章或政策措施。但是，我国对商业存在和自然人流动均作出有条件的承诺，而且主要与中外合作办学有关，必须有国内法规来规范。问题是在新的法规颁布之前，原国家教委1995年1月26日发布的《中外合作办学暂行规定》是否仍然有效？教育部在2002年6月22日发布了《教育部关于加强中外合作办学管理的紧急通知》，对中外合作办学的原则、审批和管理作了规定。《通知》指出，为适应加入世界贸易组织的形势需要，与我国对外教育服务作出的承诺相衔接，结合近年来中外合作办学的实践，根据《教育法》的规定，教育部已起草上报了《中外合作办学条例（草案）》。在《中外合作办学条例》颁布之前，中外合作办学仍按《中外合作办学暂行规定》执行。《通知》还提出请各省、自治区、直辖市教育行政部门根据该《通知》的精神和要求，对本行政区域内（包括教育部及其他中央部门所属的教育机构）的中外合作办学活动，按《中外合作办学暂行规定》的要求和审批权限进行认真复审，请将复审合格的中外合作办学机构的名单于2002年8月31日前通过当地省级媒体向社会公布，同时报教育部备案。
（3）初步理解政府对某些领域教育服务定价与教育服务营利的关系。
在WTO议定书中，我国保留了对重要产品及服务实行政府定价和政府指导价的权利，其中，对教育服务减让表中的初等、中等和高等教育服务（CPC921.
922和923），我国实行政府定价，也就是说政府将对这三类教育的收费高限进行监管。这里，与政府定价直接相关的是中外合作办学机构的营利合法性问题。既然已在WTO教育服务贸易框架内以商业存在形式运作的办学行为，不同于社会公益性事业，是要求被学习者付费选择购买的服务，完全不考虑营利是不现实的。而且，许多发达国家在主导制定WTO-GATS规则的方向时，对教育服务的“所得返还”及汇出境外都有十分明确的期望和要求（请参阅本文“第18页[可据排版定]”下注3）。
按照我国《教育法》第25条的规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”如果中外合作办学被确认为以营利为目的，则违反了中国的《教育法》。与国内民办教育立法的讨论类似，总有人争辩说学校可以营利但不以营利为目的，但是法律语言上的“不以营利为目的”，就是不确认营利行为的合法性。同时，《教育法》第83条又规定，“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定。”国务院制定的教育法规，作为下位法不可能违背上位法而作出允许以营利为目的的规定。当前的中外合作办学法规也许可以暂时回避这一关键性问题，用其他对“商业存在”教育行为的表述方式替代。但是从长远看，并且参照许多国家的通行做法，我国应当进一步理顺教育法律法规，确认营利性教育的合法地位。
以构建符合中国国情的终身学习体系为导向，我们应当努力创造条件，把修订《教育法》尽快提上议程，把中国教育分为社会公益性教育、非营利性教育和营利性教育三类，或者分为非营利性教育（含公办教育）和营利性教育两类，并且明确规定不同类型教育应有的权利、义务和责任。同时，起草作为直接下位法的《学校法》，对属于正规学历教育的“学校”的举办主体、设置标准、资格认证、筹资体制、运行模式、评价与管理等作出明确的规定。依据这一法律体系，现有公办教育的主体将是社会公益性教育，也可以在其他类型教育方面进行选择，如一部分公办教育可以非营利性教育方式运行，再如少数公办教育欲改为营利性教育，须在严格明晰原有公共产权并且依法出让后彻底改制。而民办教育也可以在社会公益性、非营利性和营利性中任选一种办学模式，而享有不同的责权利（若按两类划分，则类推）。公共财政将重点支持社会公益性教育（包括对义务教育全额拨款），对其他类型的教育给予竞争性拨款或奖励。
在这一体制下，不同类型教育的运行方式将是：（1）社会公益性教育（主体是公办学校）主要由政府公共财政负担经费，享有土地、税收等方面的全面优惠政策待遇。（2）非营利性教育机构自筹经费，也可在事先申报、财务分开和符合国际公认的三原则
的前提下进行营利性运作，享有比照公益事业的许多优惠政策待遇以及财政补贴（如在义务教育阶段，政府给予直接专项资助，或者以“教育券”等形式返还其生均教育经费）。（3）营利性教育机构在依法纳税的前提下，既允许营利运作，又可以取得回报，政府只依法对其办学条件和质量进行监督，对在非暴利范围内的回报率可不做限制。
这样的法律框架，基本不留法律空白，有利于理顺政府、学校与社会的关系，优化政府与民间的教育资源的配置，有利于规范教育服务市场秩序，促进中国教育的持续健康发展。特别是符合中国签定WTO教育服务贸易减让表承诺的中外合作办学行为，也可以沿着三种（或者两种）不同的办学类型依法定位，从而彻底解决中外合作办学法规在规范“商业存在”行为时存在着的带有过渡性的难题。
（4）正确认识中外合作办学机构的基本教育教学语言问题。
我国减让表在其他教育服务（CPC929）中标明“包括英语语言培训”，实际上强调了英语语言培训的特殊地位。一般而言，外国语（包括英语）的语言培训既可以由学校系统提供，也可由非学校系统提供；既可由中国本土教育培训结构提供，也可由中外合作办学机构提供。如果国内本土学校和其他教育机构宣布使用英语作为基本教育教学语言，是否合法？我们认为不合法，基本教育教学语言是体现国家教育权的组成部分，只能由国家立法机构确认，现行法律并未规定过英语是“基本教育教学语言”。
《教育法》第12条规定，“汉语言文字为学校及其他教育机构的基本教学语言文字。少数民族学生为主的学校及其他教育机构，可以使用本民族或者当地民族通用的语言文字进行教学。”《国家通用语言文字法》第10条规定，“学校及其他教育机构以普通话和规范汉字为基本的教育教学用语用字。法律另有规定的除外。”也是指国内少数民族学生为主的学校和其他教育机构，使用的只能是“本民族或者当地民族通用的语言文字”，而不是英语。尽管目前我国部分地区高中或高等教育阶段的学校开始试用英语教授某些学科或专业的课程，但是，依据现行法律，任何国内（公办或民办）的学校及教育机构均不得以英语及其他“非我国少数民族使用的”外国语作为基本教育教学语言（作为个案，我国俄罗斯族学生为主的学校可以依法将俄语为基本教育教学语言）。
现在的问题是：如果中外合作办学机构提供英语语言培训或用外语教学，甚至某类学历学位课程完全使用英语（或其他外语）授课，如何确保执行对“基本教育教学语言”的法定要求？再如中外合作举办的纯粹英语（或其他外语）培训机构的基本教育教学语言事实上已经是英语（或其他外语），应如何看待？综观世界各国，为维护教育主权，均运用法律就对外合作办学的基本教育教学语言问题作出特殊规定。在我国，中外合作办学机构能够从事英语语言培训是减让表明确规定的，但是还有像日、法、德语等其他较常用外国语种，虽然未被列入减让表之内，都有可能涉及“基本教育教学用语用字”问题，当然，专门为在华境内的外国人子女开设的母语教学学校，有另外的规定。我们认为，在我境内中外合作举办的面向中国人的学历教育或者非学历培训，在根本上不能违背我国现行法律法规对“基本教育教学语言”的规定，特别要规范有关学校和教育培训机构确定办学宗旨以及进行公共宣传的行为，相信我国相应的法规或者实施细则均会对此予以明确的规定。
（三）我国加入WTO对教育带来的机遇与挑战
我们必须从现代化建设全局的高度来认识加入WTO对教育带来的影响与机遇，目前，我国的人口平均受教育程度较低，公民科学文化素养不高，劳动者个人就业创业能力远不能适应市场变化的需要，与发达国家相比还有明显的差距，有限的教育供给与旺盛的社会需求之间还存在着一定矛盾。在我国加入WTO以后，这些矛盾与差距将更为突出。我们必须着眼于国内人力资源的可持续开发，更深入地了解国外教育发展的经验，学习借鉴其有益的教学理念、模式、内容和方法，促进教育体系体制创新，加速为本国培养紧缺人才，努力提高国民素质和国际竞争力。
对现阶段的中国来说，WTO和经济全球化的利弊兼存。总之，我们要保持清醒冷静的头脑，既要认识到WTO的背景、本质及其与我国政治、经济、文化的关系，又要研究和处理好按WTO规则办事和保护本国利益的关系，努力落实江泽民同志提出的趋利避害的方针，“全面、科学地分析机遇与挑战，及时制定正确的对策，才能抓住机遇，变挑战为动力，取得主动权，使利大于弊。”
1. 加入WTO对我国教育的可能机遇
（1）有利于增强我国教育系统的可持续发展能力，在竞争的环境中培养大批社会主义现代化建设急需的实用型人才。教育系统的可持续发展，始终是与能否为现代化建设提供大量合格专门人才联系在一起的。尤其是适应加入WTO以后新的形势变化，抓紧培养和造就各行各业最紧缺的人才，越来越成为教育发展进程中的紧迫任务。有专家预测今后相当一段时期内人才需求旺盛的领域可能有五大类：一是现代农业，信息，金融，财会，外贸，法律和现代管理等领域的专业人才；二是生物技术，环保技术，新材料等领域的高层次科学技术人才；三是熟悉世贸组织规则，适应国际竞争需要和能够参与解决国际争端的专门谈判人才；四是了解国际惯例、符合行业需要的外语人才；五是跨领域、跨行业和跨学科的复合型人才等。
尽管上述这些人才之间的特点和性质有所交叉，均必须符合国家教育方针的基本标准，同时，还应当具备适应国内外竞争的各种能力，诸如终身获取知识的能力，解决具体问题的能力，综合运用信息的能力，人际交往的能力，创新和主动进取的能力等，在语言能力方面，不仅母语要运用自如，还要掌握一至二门外语。这种人才的培养，仅靠现有学校教育系统关起门来培养是难以做到的，特别是加入WTO后，企业和社会用人单位面临的外部环境将发生很大变化，一次性的学校学历教育越来越无法适应实际需求，我国各行各业的从业人员亟需不断更新知识技能的渠道。在充分发挥现有学校教育系统的同时，只有在国内外人力资源激烈竞争的环境中，注意运用中外合作办学的方式，才能培养出我国急需的大批实用型人才。
（2）有利于开辟新的教育资源，缓解社会教育需求的压力。“加入世贸组织将给我国教育带来良好的发展机遇。……将进一步激发人民群众对教育的需求”，
当前，我国公共教育投资短缺的状况尚未根本扭转，迫切需要开辟新的教育资金来源，进入WTO以后中外合作办学的新进展，将为现有国民教育体系注入新的资源，教育投资将会更加多样广泛，更多的海外和民间资金会流向教育服务贸易领域，使教育发展的环境条件得到改善，提高教育系统的有效运行能力，向社会提供更多的受教育机会。同时，我们要依法合理地引进国外优质教育资源，如品牌声誉、教师素质、教学方法、教学手段、管理模式、评估工具等，并借助国外教育的有益经验，来促进本国教育质量的提高。吸引海外资金和优质教育资源，可在一定程度上弥补我国教育资源的不足，满足国内多种层次的、更加具有弹性的学习需求，逐渐起到“不出国留学”的效果，缓解社会教育需求和出国留学低龄化的压力，减缓非贸易外汇支出中教育服务境外消费比重上升的势头，为构建有中国特色的终身教育体系做准备，这将是缩小我国与发达国家教育水平差距的有效途径之一。
（3）有利于深化教育管理体制和办学体制改革，引入新的公平竞争机制，依法行政和依法治教，理顺政府、学校与社会的关系。随着我国加入WTO、参与经济全球化的进程，我国的经济结构和教育结构必将发生深刻的变化，加入WTO将“促进我国教育进一步对外开放，更好地学习外国经验；……在教育领域引入新的竞争机制，推动我国教育改革的深化，使我国教育更适应社会主义市场经济的要求，顺应教育发展的世界潮流”，
教育管理体制和办学体制必须进一步面向社会和市场的需求，办学主体将呈现多元化的态势。政府对学校的管理，要更多地体现服务功能，要调整和完善拨款机制、质量认证机制、评估机制。我们应当根据WTO的规则，在所承诺的教育服务领域中，切实转变政府的职能，改善政府对教育的宏观管理，进一步依法行政和依法治教，健全和规范管理行为和办学行为，从法律、政策和制度上为中外合作办学营造出更有保障的公平竞争环境。
积极发展和培育中介机构，在评估和质量认证等方面让中介机构多发挥作用。通过有序竞争，不断提高教育服务的水平和质量，这对于深化我国教育体制改革也有很好的示范作用。
（4）有利于促进教育进一步对外开放，发挥我国教育的比较优势，向境外开拓教育市场。加入WTO，我国教育也将有更多的机会走向国际舞台，我们要利用国外对我国优质教育资源的认可，或者积极争取国外的认可，利用我国学费较低、基础教育和本科教育扎实的特点，在更大规模地吸引外国学生来华学习的基础上，积极向海外拓展教育服务的市场。目前，中国经济的迅速发展和社会进步引起各国的关注，教育尤其是中国语言教育在一定范围内直接关系着双边经贸的进展状况，逐渐得到了与我经贸关系密切的有关周边国家的重视。在我国加入WTO以后，外方与我国开展教育交流与合作的愿望也越来越高，而且华人遍布世界各地，我们积极推展中国语言文化、中国传统医学和部分优势学科的国际教育市场潜力巨大。我们可以向国际社会传播中国语言文字，宣传中国文化，增进与各国人民之间的友谊与交流，也可为海外华人世世代代了解民族传统和历史文化渊源提供必要的机会。同时，这一过程又能够增加中华民族凝聚力，进一步促进国内教育管理体制、教育内容方法的深刻变革，继续朝着“面向现代化、面向世界、面向未来”的方向进发
。
2. 加入WTO对我国教育的可能挑战
（1）外来敌对势力在意识形态方面加紧对华渗透，我们坚持社会主义教育方向、保证国家教育安全、维护教育主权的任务更为艰巨。教育安全是国家总体安全的基础和组成部分。教育安全取决于本国教育事业发展的能力和对外开放程度，自然也取决于本国教育与外国教育的依存关系。我国是一个实行社会主义制度的发展中的人口大国，西方对待中国“加入WTO”的态度与一般发展中国家颇为不同。特别是在苏联解体以后，西方国家一些势力把遏制矛头对准了中国。他们同意中国在一定条件下加入WTO，一方面为了在中国市场上捞取利益；另一方面或许更重要的是想把中国纳入西方主导的全球一体化体系之中，达到改变中国社会制度的战略企图。
“教育主权涉及国家基本的政治文化经济利益，是每一个主权国家都必须坚决维护的基本权益。学校是培养社会主义建设者和接班人的摇篮，必须坚持党和国家的教育方针，以马克思列宁主义、毛泽东思想特别是邓小平理论为指导，成为推动中国先进生产力和先进文化发展的重要阵地。学校从来是西方敌对势力对我国进行意识形态渗透，实现其西化、分化图谋的重要目标。随着加入世贸组织后教育开放度的加大，将有更多的西方教育机构进入我国，并带来其思想和文化影响。教育领域维护社会主义意识形态，反对西化，分化的任务将更加艰巨。此外，在更加开放的条件下，在吸收国外先进文明成果的同时，保持和弘扬中华民族优秀文化传统也是我们的神圣职责。”
即使我们有关中外合作办学的法规十分严谨，执法过程也很严格，外方仍然可能利用教育管理上的薄弱环节，在教育和教学活动中背离我国社会主义办学方向和道德标准，如施行“西化”的人文价值观和意识形态的影响，甚至进行敌视和分裂我国的活动，进行宗教势力渗透等，仅就高等教育领域而言，“外来文化的大量涌入，西方国家的社会价值观念、道德观念、思维和行为模式、生活方式等，都会对学校生活的方方面面产生作用，这不仅可能会对我国大学生政治教育和思想品德的形成产生负面的影响，而且可能对我国高等教育学术文化造成冲击。”
在学校管理中，即使规定中外合作办学机构必须由中方代表担任校长的原则，也有可能出现中方代表的校长职务形同虚设的问题。这些都需要建立行之有效的监督制度和制约机制。当然，在实际工作中，我们还必须认真区分外方对我真诚友好进行合作办学、依据我国法律法规开展一般性合作办学与外来敌对势力有图谋的合作办学三者之间的界限，采取不同的政策措施。
（2）加入WTO后的政府行为方式受到比较显著的挑战，政府职能转变与公共教育事业的关系需要更好地定位。我国加入WTO以后，政府行为的精确定位，或者说政府职能转变的方向，成为国内外经济界关注的重点问题之一。
如果政府能够逐渐退出竞争性经济领域，对教育可能形成大的机遇。因为政府的公共财政将更加有能力对包括教育在内的大多数公共事业负起更多的责任。近年来教育产业属性热点问题的争论，在进入WTO以后的结论就更加清晰了。在终身教育体系下，教育会分化为不同的阶段，对义务教育，无疑需要政府依法负起更大更多的责任，但在非义务教育阶段，教育既有社会公益性，需要公共财政继续予以支持，但是有些市场个人回报率高的教育也具有一定的产业属性，而WTO确认的教育产业属性恰恰是能够被学习者付费购买的部分服务贸易，政府的支持方式也将有根本性的变化。而且，“WTO的透明度原则对我们教育行政管理提出了更高的要求。”
事实上，若按广义的终身学习体系定义看，目前，国内外的学校教育系统、企业界和社会各界开办的非义务教育阶段学历教育及非学历培训进修活动，已经沿着产业方式运行多年，正在对整个教育事业产生了越来越强烈的震撼。随着我国就WTO-GATS作出的承诺，为利用国内外新的教育资源开辟了道路，对主要由政府来支付教育成本的概念构成一定的冲击，在这方面，我们在制度和体制上应当确保政府支持公共教育的责任和财政拨款力度。当前，令人忧虑的是，有些地方政府在WTO规则下退出竞争性经济领域的同时，片面地理解教育服务贸易的含义，以为也要转移公共财政的方向，过多地放弃了对公共教育事业应负的责任，而将“商业存在”形式的教育作为“教育产业化”的佐证，把本应由公共财政支持的教育事业也“推向市场”，卸下所谓“教育经费包袱”，在有些地区已现端倪，甚至变为地方性决策，造成了一定的负面影响。今后，政府面临的挑战主要在于如何管理在开放和市场经济条件下的多样化的教育事业，而不是教育财政的重点转移。
（3）我国有关教育服务贸易的国内立法与司法方面经验不足，现行法规规章需要进行一定的调整。WTO-GATS框架下的教育服务贸易，在我国执行过程中要同时受国内法和国际法双重规则的约束，而且国际规则均以英文文本为准，国内不同机构可能由于中英文本术语概念差异而形成理解的差异，因此在教育服务领域出现本可避免的争议的可能性增大。特别是服务贸易协定无过渡期，如果不能尽快形成较为规范的、相应的国内法律法规，可能造成执行协议的困难。与WTO要求相比，我国现有法规和规章需要调整的主要有三个方面，一是明显与WTO规则不一致的，甚至地方性法规和部门规章与我国已经承诺的条款相互冲突，有待于进一步清理；二是有些行政规章政出多门，彼此之间不协调；三是受传统行政管理观念影响，规章与政策多以内部文件运作，公众不了解不知情。
WTO要求各成员方“必须公布服务贸易的行政法规、规章和政策措施，使政策具有可预见性，其他成员能了解该成员方的法律环境。”
由于WTO教育服务贸易的基本规则主要是由发达国家制定的，他们一直以“抵制贸易保护主义”为借口，努力要解决WTO成员方在市场准入、国民待遇和政府监管等方面减少乃至消除所谓“障碍”，对此，我们始终坚持作为发展中国家的权利与义务相互平衡的原则，对已经承诺的，逐渐履行义务和消除障碍；对没有承诺的，坚持自身权利的底线，并不笼统地认同发达国家单方提出的“障碍”。
实际上，各省级人大或政府制定与国家法规配套的法规、实施办法和地方性政策，弹性也不可能留得太大，否则，由地方性法规政策过紧而引发的中外合作办学争议，按照WTO规则就可能直接上升为国际间争端仲裁；但是，地方性法规政策过松，又会导致国家性法规效力的下降。我们认为，在国家减让表已经承诺的各项教育服务的市场准入尺度，应统一以国务院专门法规为准。
此外，关于公益性教育与营利性教育的性质，也需在立法上进一步廓清。教育在主体上看应是社会公益事业，其本质是提高国民素质和培养职业技能。所谓“教育市场”主要是发达国家为介入发展中国家的教育而提出的概念。WTO中的服务贸易定义，多少也与此相关。往往是发达国家要求发展中国家开放教育市场，而极少谈及本国的教育市场。当然，发展中国家也需要发达国家对本国教育注入一定的资金和其它教育资源，但必须付出相应的代价，包括让出部分教育市场和教师就业岗位等。这就可能冲击原来正常的教育秩序，特别是国内某些人或集团在自身利益的驱动下，也可能出现关于教育市场的炒作。而且看重教育服务支付能力的中外合作办学，也对保持我国的教育公平提出了新的问题。
如果分析WTO-GATS框架下的中外合作办学行为，可以看到投资人和举办人的办学动机多种多样。少数举办者满怀对中国学习者的热情不求回报；有些人既怀着为中国提供教育服务之心，又要求一定能够抽取的所得与回报；而部分人则纯粹出于办学营利的目的，尤其是教育作为一种“商业存在”的认定，实际上为营利性教育在中国的运行提供了国际法意义的依据。由于我国现行的教育法律主要是规范社会公益性教育行为的，如果对进入WTO后以商业存在形式出现的营利性办学行为，缺乏必要的法规和监管，则营利性运作的中外合作学校，既可享有公益性教育机构在税收、土地征用等方面的优惠待遇，获得办学收益（一般是学费高于成本），又能够在扣除继续建设等费用后，抽取回报以及依法将其所得汇出境。因此，我们必须在法规和政策上比照国际惯例，对于非营利性和营利性教育机构给予合理区分，进行分类指导。否则就可能造成国家公共资源的流失，不仅对公办的社会公益性学校造成不良影响，而且对同等条件下的非营利民办学校或者中外合作学校形成不公平竞争的环境。就教育系统本身发展而言，WTO对于我国教育的挑战还体现在“教育市场的竞争加剧”、“教育的地区不平衡性加大”。如果从教育与外部环境的角度看，对教育的挑战则反映为“就业的结构性矛盾加大”、“人才流动出现新的特点”等，这些均对宏观教育决策提出了与以往十分不同的要求，需要对新的情况进行具体分析和寻求对策。
3. 我国加入WTO以后的若干教育问题的对策思路
进入WTO以后的中国教育事业，要抓住机遇和应对挑战，就应当妥善处理维护国家教育主权与提高我国国际竞争力的关系；坚持教育的社会公益性原则与引进国外需回报的教育资源的关系；坚持社会主义教育方向与警惕敌对势力渗透的关系；促进教育可持续发展与适应WTO规则的关系。我们建议，应当认真探讨和尽快理清以下几个方面的对策思路：
（1）坚持我国的教育主权，依法鼓励和规范中外合作办学行为。
——“以我为主，坚持主权，因势利导”。以我为主，就是坚持我国的教育主权。我们应当自主地、而不是被动地决定教育对外交流与合作的方针和政策，任何形式和途径的教育对外交流与合作，都要在中国法律所规定的范围内进行，外国组织和个人在华进行任何形式的教育交流和合作活动，都必须遵循中国法律，接受中国教育行政部门的管理和监督。以我为主，就是坚持我国《教育法》规定的教育方针，坚持社会主义办学方向和道德标准，培养德智体美等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。我们要加强和改进学校的思想政治工作和德育工作，继承和发扬中华民族优秀文化传统，树立我国受教育者的民族自尊、自信、自强、自立的精神。以我为主，还要依据《宪法》和教育法律，明确规定和保证中外合作办学机构的领导权牢牢地掌握在我们手中。我国之所以能够在教育服务贸易领域承诺开放力度大于同等经济水平的发展中国家，是因为有信心把我国自己的教育事业办好办强，力求在服务贸易不断扩展、国际间教育合作交流日益频繁的态势下，在政府的宏观调控下，遵循与WTO成员的双边（多边）协定和国际惯例，为国家培养急需人才，逐步增强我国教育的实力和国际竞争力。
——“趋利避害，为我所用，分类指导”。随着我国加入WTO，我国对外开放的格局会有很大变化。以往多是自主决定的、有限的、单向或双边的开放，现在则是全面的、多边双向的和有国际法律约束的（或称可预见性的）开放。外国可以根据国际规则参与中国教育市场，我们也可以进入国际教育市场，关键是要具备参与国际竞争的实力。因此，我们首先要看到WTO给我国教育发展的有利机遇，积蓄力量壮大自己，借鉴国外教育发展的有益经验，学习先进的教学理念、教学模式、教学内容和教学方法，吸引新的资金资源，加速为我国现代化建设培养紧缺人才，促进教育体制的革新和民族素质的提高，并为走向世界积极准备条件。此外，我们还要仔细分析中外合作办学可能带来的负面影响，注意时刻维护和巩固国家的教育安全。鉴于WTO减让表中的商业存在方式所提供的教育服务对我国影响最大，我们应当把好入口关，一方面在引进教育资源上创造更加开放的条件，另一方面又要对不同的教育培训行为进行分类规范与指导。按照我国近期和中长期人才发展规划，优先培养紧缺人才，采取有区别的、分类型地引进国外先进的办学经验和培养模式的做法。
——“依法行政，依法办学，加强监管”。我国正式成为WTO成员以来，国家有关部门正在对与WTO规则下中国政府承诺有关的法律、法规和规章进行梳理，缺少规则的要新立，不符合的要修改，违背WTO规则与中国承诺而没有修改余地的要废止。特别要遵守WTO约定的透明度原则和法则统一原则，所谓“透明度”原则，就是WTO要求各成员必须使服务贸易的行政法规、规章和政策措施公开化，使其他成员也能了解该成员方的法律环境。所谓“法制统一”原则，则是在不同地区既不允许不同法律规则的存在，也不允许不同阶位法律规则的存在。当前，我国新的中外合作办学法规，将做到透明、公开、公正、客观、合理，经得起WTO规则的司法审查，不留缺口，达到保证合作人合法权益，尽量提供较为宽松环境的程度。把握这些准则与尺度，核心是坚持国家法律在规范中外合作办学行为的应有地位，对中外合作办学按照法定程序实行审批、实施监管和评估。相应地，我们要积极发展和培育社会中介机构，让他们在学校自律管理中发挥应有的作用。如在配置教育经费和其他资源、进行质量认证和开展评估等方面，政府可根据需要委托法定范围的中介机构具体运作，努力营造学校和社会的良好环境秩序，保护和促进公平竞争，尽快改变国内部分地区程度不同存在的“有法不依，有章不循，执法不严，违法不究”、缺乏有力监督制约机制的现象。
（2）调整和优化人才队伍结构，加快培养与进入WTO相适应的急需人才。
为了适应我国进入WTO后的需求，实现“十五”计划确定的宏伟目标，2002年5月7日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，要求实施“人才强国”战略，这是党中央全面分析新的国内外形势，根据江泽民同志关于人才资源是第一资源的科学论断而作出的重大决策。《纲要》提出，到2005年，我国专业技术人员从目前的4100万人增加到5400万人以上，各类人才占社会总人口比例达到6.3%左右。同期“调整和优化人才队伍结构的主要预期目标是：人才在产业、地区、城乡间的分布趋于合理，人才的专业、年龄结构和高、中、初级专业技术人才的比例趋于合理。”
在对国民经济和社会发展影响重大的领域里，造就一批具有世界前沿水平的优秀学科带头人，“重点培养一批急需的金融、财会、外贸、法律以及信息、生物等高新技术方面的专门人才，特别是要抓紧培养精通WTO规则的专业人才。注意培养一支具有较高技术素质的技术工人队伍、农业产业化经营和农业科技队伍。重视培养一批思想政治素质较高、服务意识较强、善于组织重大科研项目、掌握科技发展和科技人才成长规律的科技管理专家。”
我们还要瞄准由进入WTO导致的各行各业对人才规格的需求变化状况，大力培养青年科技人才，鼓励创新性和复合型人才脱颖而出。
要实现这些目标，就应当适当采取超常规的办法，尽快完善人才成长的“立交桥”。“只靠传统的学校教育、学历教育，已经很难满足广大社会成员的要求。建立多样化、社会化的终身教育体系，已经成为21世纪我国教育结构体系改革的重要任务。”
我们要高度重视普通教育、职业教育和成人教育的相互沟通与衔接，重视学校学历教育与灵活多样的培训活动相互结合，重视“开发利用国际国内两个人才市场、两种人才资源，紧紧抓住培养人才、吸引人才和用好人才三个环节，着力建设党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍，为改革开放和现代化建设提供坚强的人才保证。”
在巩固普及九年义务教育成果和以多种形式积极稳步发展高等教育的同时，我们要以2002年国务院召开的全国职业教育工作会议为新的起点，大力发展职业技术教育和培训，培养高素质的劳动力和实际工作第一线的专业技术人才，以满足提高企业竞争力和外资更多进入中国的迫切需求。不同层次和类型的职业技术教育培训，都要以适应进入WTO以后国内外市场需求为导向，拓宽服务面向，改变办学模式，突出本身特色。我们还要利用现代信息技术手段，努力建设立足社区的、全时开放的教育培训中心，使学习者能够根据社会需要和自身条件选择学习方式，以教育结构体系的终身化、网络化、开放化、自主化、多样化、社会化，应对我国进入WTO以后各行各业对劳动力与专门人才需求的新变动。
（3）抓住教育对外开放的历史性机遇，积极开拓国际国内两个“教育市场” 。
教育的对外合作交流是我国对外开放政策的重要组成部分，有利于我们学习国外先进的科学技术成果，了解最新发展动态和先进的管理经验，既有益于我国经济发展和科技进步，也会在一定范围内促进教育的发展与改革。加入WTO并作出有关教育服务承诺，将使我国教育开放的程度进一步加大。目前，除鼓励和规范中外合作办学外，我国将继续坚持“支持留学，鼓励回国，来去自由”的留学政策，提高公派留学的针对性和实效性。《纲要》对海外和留学人才的吸引与使用提出了一系列明确的要求，包括采取各种优惠政策和切实可行的措施，积极鼓励留学人员回国工作或以其他方式为国服务，创办高新技术企业或者从事各种管理工作。吸引和聘用海外高级人才，包括诚邀各国优秀专家学者以各种方式来华服务。要求国内用人单位大胆使用优秀专门人才，提高执政水平、管理水平和企业竞争力。
在吸引海外教育资源进入中国的同时，我国的教育还要抓住加入WTO后知识流动和知识共享障碍减少的契机，加强国际合作研究和交流，利用WTO规则走出国门。今后，我们要发挥我国在中国语言文化，中国传统医学和某些学科方面的优势，利用我国学费较低，基础教育和本科教育扎实的特点，更大规模地吸引境外学生来华学习。而且领域还将有所拓展，例如，我国加入WTO以后，“过去长期受保护的农业、电信、金融、保险、教育、文化传媒等行业开放了市场，大量的商机，必然吸引更多的留学生来华学习中国法律、财金、会计、政治等。”
同时，适应加入WTO后各国对中文教学需求增长迅速的需要，积极探索多渠道地开辟海外教育服务贸易市场的新思路和有效途径，努力实现对外中文教育的突破性进展。可能的途径一是我国政府应鼓励国内高校开展与国外高校的校际合作，在互惠互利的基础上，向对方派谴中文教师，扩大招收自费留学生的范围。二是争取我国学校及其他教育机构在境外开展合作办学，即由我方提供教师、教材和管理方式，外方提供必要的校舍设施和经常性费用，共同设置专门实施中文教育培训的学校或教育机构，主要是依据双方教育法律收取学费，以提供有偿教育培训服务、合作办学双方分享收益的方式运作，实行学历教育与非学历教育相结合。三是通过合作办学或校际合作等模式，可招收在双方学校交替学习的外国学生，提供类似“三明治”的组合课程计划，颁发双方互认的学历、学位和文凭证书。
（4）高度重视西部大开发中教育的战略意义，加快缩小地区间的教育差距。
江泽民同志指出：“西部开发关键靠人才，人才培养关键靠教育，首先要集中力量把基础教育搞好。” “各级政府要为受教育者提供尽可能公平的教育机会，尤其要重视解决处境不利的地区和人群的教育问题，增加对贫困地区和贫穷家庭的教育资助。”
在我国进入WTO以后产业结构战略性调整的过程中，东部经济发展水平较高的地区在本地人力资源开发和教育发展方面尚感到新的挑战与压力，原本在教育发展人力资源开发方面就处于不利境地的西部地区，更加感到挑战的严峻程度。
不过，当今国际国内经贸竞争的格局和生产立体垂直分工的态势正在发生新的变化，西部地区经济的跨越式发展还是存在着不少有利的空间，在劳动力价格方面优势仍然比较显著，西部人力资源蕴藏着巨大的开发潜力，如果对西部地区教育事业实行持续稳定的投入与扶持，在劳动力素质方面再上一个新的台阶，将可能带来比其他地区更多的收益。例如西部农村职业教育将是今后一个新的增长点，在贫困农民家庭，往往全家只要有一人学习掌握了合适实用技术和技能，或者当地就业，或者流动到外地，就可以基本上脱贫，以至于达到温饱甚至小康水平。
近年来，国家进一步加大了实行对西部省区教育事业扶持政策和财政拨款的力度，广泛动员社会参与支援，有力地促进了西部教育事业的发展，为西部大开发中人力资源开发做出了贡献。但是，由于西部地区经济基础薄弱，自然条件较差，教育事业发展遇到其他地区少见的严重困难。当前，西部地区没有完全普及九年义务教育，未能普及小学阶段义务教育的地区也主要分布在西部，2000年全国人口普查结果显示，西部12省从业人员的受教育程度低于全国平均水平，不仅高中和高等教育资源相对紧缺，而且外出学习的学生大多没有回到西部，吸引人才则更为困难，人才从西部向东部流出的比例远高于回流的比例，如近年来教育部所属普通高校应届毕业生的这两个比例，大约为90%对10%。因此，劳动力素质和人才问题已经成为西部大开发顺利进展的最大制约因素之一。
我们要继续通过加强学校建设、培训师资、资助家庭经济困难学生上学等措施，促进西部地区教育有大的发展。国家要进一步加大教育经费投入包括财政转移支付的力度，继续实施“贫困地区义务教育工程”等一系列专项，完善东西地区和学校对口支援制度。加快教育信息化特别是西部地区的教育信息化建设，积极利用现代远程教育手段，提高西部教育的质量。继续采取由国家和地方共同投入，国家重点院校对口支援的方式，支持西部地区尽快提高高等教育水平，同时，努力创造条件，开展适应西部当地发展和劳务输出需要的、充分体现特色的中外合作办学。通过制度创新，构建西部职业教育与高等教育“本地化”的新型人才培养模式，培养大批当地“留得住、用得上、干得好”的实用性人才，使西部地区成为我国国民经济和社会发展应对WTO冲击的可靠基地。
（5）用好WTO的农业“绿箱政策”，大力支持农业职业教育培训。
《关于中国加入WTO的法律文件的说明》中2001年11月10日《中国加入议定书》就有关绿箱政策的表述是：“我国还可以使用与WTO《农业协定》相符的‘绿箱’国内支持，对该项补贴无数量限制。”（背景资料之三）据国务院发展中心专家的测算，我国1996-1998年绿箱补贴的年均总额（或总水平）为1312.54亿元（折合183亿美元）。但是，其中支持水平最低的是农业培训服务，1996-98年的平均支持水平只有2.1亿元，仅占绿箱总支持水平的1.4‰。
背景资料之三 绿箱政策（Green Box policies）简介
WTO《农业协定》规定各成员须从1995年起，取消对粮食和农产品进口的非关税壁垒。但是，成员国可通过实施农业补贴保护本国农业。补贴的程度通常以AMS（“综合支持”）指标来度量，即一国政府通过财政手段对农业生产、流通和贸易进行的转移支付总额。同时要求各成员都要削减AMS。但按照农业协议规定，“绿箱政策”措施不记入AMS，可以免除削减义务。这是指政府通过服务计划提供的支持措施，此种措施没有（或仅有）最微小的贸易扭曲或影响生产的作用，费用由纳税人负担，而不是从消费者转移而来的，也不是给生产者提供价格支持作用的政府补贴措施。
“绿箱政策”范围仅限于那些间接性农业保护措施，包括农业技术培训在内。据国家计委产业研究所收集的资料，20世纪90年代中期美国绿箱补贴每年为460亿美元、欧盟240亿美元，日本330亿美元。另据WTO对这一指标的统计，美国为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。两项统计虽略有差别，但可以看出，发达国家用于“绿箱政策”补贴农业的力度还是相当大的。
在我国加入WTO以后国内外经贸的新格局下，原有基础相对薄弱的农业，必然受到来自多方面的强烈冲击。与发达国家相比，我国不仅农村人口数量庞大（我国农业劳动力占总劳动力的比例达46%，美国则不到2%），受教育水平低，而且农业劳动生产率和出口竞争力差距十分悬殊。入世后，从国外进口的优质低价的大宗农产品，可能使我国农产品价格在国际市场压力下走低，进而影响农村就业，也将促使农业剩余劳动力更大规模地向城市流动。因此，进入WTO以后我国农业受到的冲击和影响可能是各开放领域中最大的，我们对农业国内支持的特殊政策措施，不但不能有任何的弱化，而且还要充分运用WTO的规则，进一步强化绿箱政策。这对于我国农业生产力水平的提高、农村的现代化建设、社会进步与稳定、农民实际生活水平的提高，都具有极其重要的战略意义。鉴于目前在我国绿箱补贴中用于农业培训补贴的比例过低，不能适应农业职业教育与技术培训的现实需要，我们初步建议：
——进一步统一政府有关部门的认识，应当明确地把农业职业教育和技术培训的补贴纳入绿箱政策范围之中，这与WTO规定的判断标准和适用范围完全相符，是国内能够自主决策的。
——既然使用绿箱政策，自然不是在现有财政性教育经费总额中列支，而是由中央和省级财政分别单列。农业职业教育和培训的绿箱补贴不能只是临时性措施，应当将作为年度财政制度的组成部分，并划定固定比例。
——对农业职业教育和培训的绿箱补贴，可有两个重点方向，一是用于对农业职业学校和培训机构（包括与农业生产直接相关的现有农民技术培训学校）的基地建设，包括学校和专业建设的硬件（基础设施）与软件（师资队伍建设）配置；二是农村劳动后备力量及从业农民个人接受农业教育和培训，由财政发放专门补贴。
——实施绿箱补贴，应当在多年来我国农科教相结合的成功经验的基础上，坚持走政府主导下、职业学历教育学校、农民技术培训学校以及其他培训机构与农业生产环节、农业科研推广体系紧密结合的路子，继续发挥现有农村职业学校和农民技术培训体系的枢纽和辐射功能，使其与农业科技推广体系很好地沟通，合作开展灵活多样、面广量大的教育与培训活动。
——绿箱用于农业基础设施建设时，除主要用于改善农村电网、水利、道路交通、邮电通讯、能源及市场信息及配套服务体系等建设外，也可划出部分基建投资补贴用于农村职业技术培训中心校舍的修改建工作。
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